采购人的权利、义务和责任

前  言



《政府采购法》规定的采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。采购人是政府采购过程的当事人之一,在政府采购活动中享有权利和承担义务。政府采购行为的主要目的之一便是帮助采购人采购到满足其需求的货物、工程和服务;同时,在巨大经济利益的诱惑下,部分采购人可能会采取违法违规行为侵害供应商的合法权益,损害政府采购活动的廉洁性,造成财政性资金的浪费。因此,对采购人的权利、义务和责任作出规定便显得尤为重要。

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采购人的权利


采购人作为政府采购活动的当事人,必然享有其应有的权利,以保证采购活动能满足其采购需求,实现“物有所值”。同时,政府采购作为一种行政行为,采购人在行使权利的同时还需要履遵守相应的规定。根据现行《政府采购法》及其配套法规,采购人的权利主要包括以下几个方面:

(一)依法确定采购需求


采购人有权依法确定采购需求,包括根据项目需求规定供应商的特定条件、确定最高限价等。就供应商特定条件而言,《政府采购法》第二十二条第二款规定,采购人可以根据采购项目的特殊要求,规定供应商的特定条件,但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇;第二十三条规定,采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况,并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求,对供应商的资格进行审查。就最高限价而言,《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号,以下简称财政部87号令)第十二条规定,采购人根据价格测算情况,可以在采购预算额度内合理设定最高限价,但不得设定最低限价。赋予采购人依法确定采购需求的权利,并对供应商的资格进行审查,根据项目需求设定最高限价,更能保证采购人通过政府采购程序选择出满足自身需求的供应商,有利于落实采购人主体责任,实现政府采购项目绩效目标,保障财政性资金的合理使用。


(二)未纳入集中采购目录的政府采购项目自行选择采购代理机构


《政府采购法》第十八条第一款规定,采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目,必须委托集中采购机构代理采购;采购未纳入集中采购目录的政府采购项目,可以自行采购,也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。第十九条规定,采购人可以委托集中采购机构以外的采购代理机构,在委托的范围内办理政府采购事宜。采购人有权自行选择采购代理机构,任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。关于委托代理,《政府采购法》第二十条规定,采购人依法委托采购代理机构办理采购事宜的,应当由采购人与采购代理机构签订委托代理协议,依法确定委托代理的事项,约定双方的权利义务。


(三)在投标或响应截止前,对采购文件进行必要的澄清或修改


就招标采购方式而言,87号令第二十七条规定,采购人或者采购代理机构可以对已发出的招标文件、资格预审文件、投标邀请书进行必要的澄清或者修改,但不得改变采购标的和资格条件。澄清或者修改应当在原公告发布媒体上发布澄清公告。澄清或者修改的内容为招标文件、资格预审文件、投标邀请书的组成部分。澄清或者修改的内容可能影响投标文件编制的,采购人或者采购代理机构应当在投标截止时间至少15日前,以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人;不足15日的,采购人或者采购代理机构应当顺延提交投标文件的截止时间。澄清或者修改的内容可能影响资格预审申请文件编制的,采购人或者采购代理机构应当在提交资格预审申请文件截止时间至少3日前,以书面形式通知所有获取资格预审文件的潜在投标人;不足3日的,采购人或者采购代理机构应当顺延提交资格预审申请文件的截止时间。就非招标方式采购而言,《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号,以下简称74号令)第二十九条规定,提交首次响应文件截止之日前,采购人、采购代理机构或者谈判小组可以对已发出的谈判文件进行必要的澄清或者修改,澄清或者修改的内容作为谈判文件的组成部分。澄清或者修改的内容可能影响响应文件编制的,采购人、采购代理机构或者谈判小组应当在提交首次响应文件截止之日3个工作日前,以书面形式通知所有接收谈判文件的供应商,不足3个工作日的,应当顺延提交首次响应文件截止之日;第四十五条规定,提交响应文件截止之日前,采购人、采购代理机构或者询价小组可以对已发出的询价通知书进行必要的澄清或者修改,澄清或者修改的内容作为询价通知书的组成部分。澄清或者修改的内容可能影响响应文件编制的,采购人、采购代理机构或者询价小组应当在提交响应文件截止之日3个工作日前,以书面形式通知所有接收询价通知书的供应商,不足3个工作日的,应当顺延提交响应文件截止之日。《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库(2014)214号,以下简称214号文)第十条规定,提交首次响应文件截止之日前,采购人、采购代理机构或者磋商小组可以对已发出的磋商文件进行必要的澄清或者修改,澄清或者修改的内容作为磋商文件的组成部分。澄清或者修改的内容可能影响响应文件编制的,采购人、采购代理机构应当在提交首次响应文件截止时间至少5日前,以书面形式通知所有获取磋商文件的供应商;不足5日的,采购人、采购代理机构应当顺延提交首次响应文件截止时间。


(四)依法确定中标或成交供应商


就招标方式采购而言,87号令第六十八条规定,采购人应当自收到评标报告之日起5个工作日内,在评标报告确定的中标候选人名单中按顺序确定中标人。中标候选人并列的,由采购人或者采购人委托评标委员会按照招标文件规定的方式确定中标人;招标文件未规定的,采取随机抽取的方式确定。就非招标采购方式而言,74号令第三十六条、第四十九条规定,采购人应当在收到评审报告后5个工作日内,从评审报告提出的成交候选人中,根据质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求且最后报价最低的原则确定成交供应商,也可以书面授权谈判小组直接确定成交供应商。采购人逾期未确定成交供应商且不提出异议的,视为确定评审报告提出的最后报价最低的供应商为成交供应商。214号文第二十八条规定,采购人应当在收到评审报告后5个工作日内,从评审报告提出的成交候选供应商中,按照排序由高到低的原则确定成交供应商,也可以书面授权磋商小组直接确定成交供应商。采购人逾期未确定成交供应商且不提出异议的,视为确定评审报告提出的排序第一的供应商为成交供应商。

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采购人的义务

《深化政府采购制度改革方案》强调要强化采购人主体责任,即要促进实现采购人的权责一致。同时,为保障供应商的合法权益,保证财政性资金的合理使用,《政府采购法》及其配套法规要求采购人在享有权利的同时,也必须承担相应的义务。具体而言,采购人必须履行的义务主要包括以下几个方面。


(一)科学合理确定采购需求


如前文所述,采购人有依法确定采购需求的权利,但采购人同时要履行科学合理确定采购需求的义务。《政府采购法实施条例》第十一条规定,采购人在政府采购活动中应当科学合理确定采购需求,采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目,应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求外,采购需求应当完整、明确。必要时,应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。同时,《政府采购法实施条例》第二十条对“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”的具体情形进行了列举,包括就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息、设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关、采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品、以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件、对供应商采取不同的资格审查或者评审标准、限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商、非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地、以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商八种情形。


此外,采购人在确定采购需求时,不得通过化整为零或者其他任何方式规避公开招标。《政府采购法》第二十八条规定,采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。《政府采购法实施条例》第二十八条对化整为零的认定作出了进一步的规定:在一个财政年度内,采购人将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式多次采购,累计资金数额超过公开招标数额标准的,属于以化整为零方式规避公开招标,但项目预算调整或者经批准采用公开招标以外方式采购除外。


(二)依法参加评审活动


采购人可以委派采购人代表参加评审活动,但采购人应当履行依法参加评审活动的义务。《政府采购法实施条例》第第十二条规定,采购人、采购代理机构不得向评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组的评审专家作倾向性、误导性的解释或者说明。此外,87号令第六十六条规定,采购人、采购代理机构应当采取必要措施,保证评标在严格保密的情况下进行。除采购人代表、评标现场组织人员外,采购人的其他工作人员以及与评标工作无关的人员不得进入评标现场。

有关人员对评标情况以及在评标过程中获悉的国家秘密、商业秘密负有保密责任。

(三)在规定时间内与中标或成交供应商签订政府采购合同并履行付款、验收义务


《政府采购法》第四十六条第一款规定,采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内,按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。87号令第七十一条规定,采购人应当自中标通知书发出之日起30日内,按照招标文件和中标人投标文件的规定,与中标人签订书面合同。所签订的合同不得对招标文件确定的事项和中标人投标文件作实质性修改。《政府采购法实施条例》第五十一条规定,采购人应当按照政府采购合同规定,及时向中标或者成交供应商支付采购资金。政府采购项目资金支付程序,按照国家有关财政资金支付管理的规定执行。

此外,采购人还应履行对供应商履约情况的验收义务。《政府采购法》第四十一条规定,采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目,应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。验收方成员应当在验收书上签字,并承担相应的法律责任。《政府采购法实施条例》第四十五条规定,采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收,并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。政府向社会公众提供的公共服务项目,验收时应当邀请服务对象参与并出具意见,验收结果应当向社会公告。87号令第七十四条规定,采购人应当及时对采购项目进行验收。采购人可以邀请参加本项目的其他投标人或者第三方机构参与验收。参与验收的投标人或者第三方机构的意见作为验收书的参考资料一并存档。

(四)在指定媒体及时向社会发布政府采购信息并履行保存档案的义务


为了增强透明度,采购人有义务将政府采购结果向社会公布,以便接受社会各界的监督。同时,采购人(或采购代理机构)还有义务对政府采购过程作详细的记录,以便根据需要进行查阅和审核。

就信息发布而言,《政府采购法》第十一条规定,政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布,但涉及商业秘密的除外。《政府采购法实施条例》第五十条规定,采购人应当自政府采购合同签订之日起2个工作日内,将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告,但政府采购合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。

就档案保存而言,《政府采购法》第四十二条规定,采购人、采购代理机构对政府采购项目每项采购活动的采购文件应当妥善保存,不得伪造、变造、隐匿或者销毁。采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存十五年。采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。87号令第七十六条规定,采购人、采购代理机构应当建立真实完整的招标采购档案,妥善保存每项采购活动的采购文件。

(五)依法履行向财政部门报告、备案的义务,接受和配合政府采购监督管理部门的监督检查,接受和配合审计机关的审计监督以及监察机关的监察。


首先,就履行向财政部门的报告、备案义务而言,《政府采购法》第三十三条规定,负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时,应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出,报本级财政部门汇总。部门预算的审批,按预算管理权限和程序进行;第四十七条规定,政府采购项目的采购合同自签订之日起七个工作日内,采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。《政府采购法实施条例》第二十九条规定,采购人应当根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制政府采购实施计划,报本级人民政府财政部门备案;第六十一条规定,采购人发现采购代理机构有违法行为的,应当要求其改正。采购代理机构拒不改正的,采购人应当向本级人民政府财政部门报告,财政部门应当依法处理。

其次,就接受和配合监督检查、审计、监察而言,《政府采购法》第十三条规定,各级人民政府财政部门是政府采购的监督管理部门,依法履行对政府采购活动的监督管理职责。采购人在进行采购活动时,有义务遵循政府采购的各项法律法规,同时接受政府采购监督管理部门的管理。《政府采购法》第六十五条规定,政府采购监督管理部门应当对政府采购项目的采购活动进行检查,政府采购当事人应当如实反映情况,提供有关材料;第六十八条规定,审计机关应当对政府采购进行审计监督,政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动,应当接受审计机关的审计监督;第六十九条规定,监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。换言之,采购人的采购文件、过程和结果,需要接受财政部门、审计部门、监察部门的监督检查,采购人有义务积极支持和配合前述政府采购管理和监督部门的工作。

(六)依法答复供应商的询问、质疑


采购人有义务答复供应商的询问、质疑。《政府采购法》第五十一条规定,应商对政府采购活动事项有疑问的,可以向采购人提出询问,采购人应当及时作出答复,但答复的内容不得涉及商业秘密;第五十三条规定,采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复,并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商,但答复的内容不得涉及商业秘密。《政府采购法实施条例》第五十二条进一步细化了关于询问、质疑答复的要求,该条规定,采购人或者采购代理机构应当在3个工作日内对供应商依法提出的询问作出答复。供应商提出的询问或者质疑超出采购人对采购代理机构委托授权范围的,采购代理机构应当告知供应商向采购人提出。

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采购人的责任

根据《政府采购法》及其配套法规,采购人如果滥用权利,或者不履行义务,就应该承担相应的责任。导致采购人承担相关责任的情形主要包括以下几个方面:


首先,就《政府采购法》的规定而言,《政府采购法》第七十一条规定,采购人有下列情形之一的,责令限期改正,给予警告,可以并处罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由其行政主管部门或者有关机关给予处分,并予通报:(一)应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的;(二)擅自提高采购标准的;(三)以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的;(四)在招标采购过程中与投标人进行协商谈判的;(五)中标、成交通知书发出后不与中标、成交供应商签订采购合同的;(六)拒绝有关部门依法实施监督检查的。《政府采购法》第七十二条规定,采购人及其工作人员有下列情形之一,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,处以罚款,有违法所得的,并处没收违法所得,属于国家机关工作人员的,依法给予行政处分:(一)与供应商或者采购代理机构恶意串通的;(二)在采购过程中接受贿赂或者获取其他不正当利益的;(三)在有关部门依法实施的监督检查中提供虚假情况的;(四)开标前泄露标底的。《政府采购法》第七十四条规定,采购人对应当实行集中采购的政府采购项目,不委托集中采购机构实行集中采购的,由政府采购监督管理部门责令改正;拒不改正的,停止按预算向其支付资金,由其上级行政主管部门或者有关机关依法给予其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处分。《政府采购法》第七十五条规定,采购人未依法公布政府采购项目的采购标准和采购结果的,责令改正,对直接负责的主管人员依法给予处分。《政府采购法》第七十六条规定,采购人违反本法规定隐匿、销毁应当保存的采购文件或者伪造、变造采购文件的,由政府采购监督管理部门处以二万元以上十万元以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。


其次,就《政府采购法实施条例》的规定而言。《政府采购法实施条例》第六十七条规定,采购人有下列情形之一的,由财政部门责令限期改正,给予警告,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分,并予以通报:(一)未按照规定编制政府采购实施计划或者未按照规定将政府采购实施计划报本级人民政府财政部门备案;(二)将应当进行公开招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避公开招标;(三)未按照规定在评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组推荐的中标或者成交候选人中确定中标或者成交供应商;(四)未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同;(五)政府采购合同履行中追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的采购金额超过原合同采购金额10%;(六)擅自变更、中止或者终止政府采购合同;(七)未按照规定公告政府采购合同;(八)未按照规定时间将政府采购合同副本报本级人民政府财政部门和有关部门备案。《政府采购法实施条例》第六十八条规定,采购人有下列情形之一的,依照政府采购法第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任:(一)未依照政府采购法和本条例规定的方式实施采购;(二)未依法在指定的媒体上发布政府采购项目信息;(三)未按照规定执行政府采购政策;(四)违反本条例第十五条的规定导致无法组织对供应商履约情况进行验收或者国家财产遭受损失;(五)未依法从政府采购评审专家库中抽取评审专家;(六)非法干预采购评审活动;(七)采用综合评分法时评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应;(八)对供应商的询问、质疑逾期未作处理;(九)通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果;(十)未按照规定组织对供应商履约情况进行验收。

最后,就87号令和74号令的规定而言,87号令第七十七条规定,采购人有下列情形之一的,由财政部门责令限期改正;情节严重的,给予警告,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由其行政主管部门或者有关机关依法给予处分,并予以通报;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理:(一)未按照本办法的规定编制采购需求的;(二)违反本办法第六条第二款规定的;(三)未在规定时间内确定中标人的;(四)向中标人提出不合理要求作为签订合同条件的。87号令第七十八条规定,采购人有下列情形之一的,由财政部门责令限期改正,情节严重的,给予警告,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由其行政主管部门或者有关机关给予处分,并予通报;采购代理机构有违法所得的,没收违法所得,并可以处以不超过违法所得3倍、最高不超过3万元的罚款,没有违法所得的,可以处以1万元以下的罚款:(一)违反政府采购法实施条例第八条第二款规定的;(二)设定最低限价的;(三)未按照规定进行资格预审或者资格审查的;(四)违反政府采购法实施条例规定确定招标文件售价的;(五)未按规定对开标、评标活动进行全程录音录像的;(六)擅自终止招标活动的;(七)未按照规定进行开标和组织评标的;(八)未按照规定退还投标保证金的;(九)违反政府采购法实施条例规定进行重新评审或者重新组建评标委员会进行评标的;(十)开标前泄露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量或者其他可能影响公平竞争的有关招标投标情况的;(十一)未妥善保存采购文件的;(十二)其他违反本办法规定的情形。74号令第五十一条规定,采购人有下列情形之一的,责令限期改正,给予警告;有关法律、行政法规规定处以罚款的,并处罚款;涉嫌犯罪的,依法移送司法机关处理:(一)未按照本办法规定在指定媒体上发布政府采购信息的;(二)未按照本办法规定组成谈判小组、询价小组的;(三)在询价采购过程中与供应商进行协商谈判的;(四)未按照政府采购法和本办法规定的程序和要求确定成交候选人的;(五)泄露评审情况以及评审过程中获悉的国家秘密、商业秘密的。74号令第五十二条规定,采购人有下列情形之一的,责令限期改正,给予警告;有关法律、行政法规规定处以罚款的,并处罚款:(一)未按照政府采购法和本办法的规定采用非招标采购方式的;(二)未按照政府采购法和本办法的规定确定成交供应商的;(三)未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同,或者与成交供应商另行订立背离合同实质性内容的协议的;(四)未按规定将政府采购合同副本报本级财政部门备案的。74号令第五十三条规定,采购人有该办法第五十一条、第五十二条规定情形之一,且情节严重或者拒不改正的,其直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家机关工作人员的,由任免机关或者监察机关依法给予处分,并予通报。


来自:兰台行政法苑

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