所谓联合体参加政府采购活动，指两个以上的供应商通过签订联合协议的形式组成联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。供应商尤其是中小企业为提高竞争力，可采取联合体形式参加政府采购活动，以整合资源满足采购需求，借助优势完成项目目标。联合体参加政府采购活动，除要遵守《政府采购法》及其配套法规对供应商的一般规制外，还要注意联合体参加政府采购活动的特殊规定。《政府采购法》第二十四条规定，两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件，并应当向采购人提交联合协议，载明联合体各方承担的工作和义务。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。此外，《政府采购法实施条例》第二十二条规定，联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级。以联合体形式参加政府采购活动的，联合体各方不得再单独参加或者与其他供应商另外组成联合体参加同一合同项下的政府采购活动。由此可见，联合体的资质等级确定方式为就低不就高，因此，供应商在选择自己的合作单位时，应充分了解对方的经营状况、资质等级等，以确保满足采购需求，并应确保联合体各方没有再单独参加或者与其他供应商另外组成联合体参加同一合同项下的政府采购活动。首先，采购人或代理机构应在采购文件中确定是否允许联合体参加。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第十九条规定，采购人或者采购代理机构应当根据采购项目的实施要求，在招标公告、资格预审公告或者投标邀请书中载明是否接受联合体投标。如未载明，不得拒绝联合体投标。
其次，保证金对联合体各方均具有约束力。《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第十四条规定，供应商为联合体的，可以由联合体中的一方或者多方共同交纳保证金，其交纳的保证金对联合体各方均具有约束力。
再次，联合体成员应共同提出质疑、投诉。《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第九条规定，以联合体形式参加政府采购活动的，其投诉应当由组成联合体的所有供应商共同提出。同时，根据财政部国库司的网民答复，以联合体形式参加政府采购活动的，其质疑和投诉均应当由组成联合体的所有供应商共同提出。最后，尤其值得注意的是，联合体参加政府采购活动与政府采购扶持中小企业的政策职能密切相关。《关于印发<政府采购促进中小企业发展管理办法>的通知》（财库〔2020〕46号，以下称46号文）对相关问题作出了规定。一是关于中小企业认定标准问题。46号文第四条规定，以联合体形式参加政府采购活动，联合体各方均为中小企业的，联合体视同中小企业。其中，联合体各方均为小微企业的，联合体视同小微企业。二是关于预留份额问题。46号文第八条规定，对于通过预留份额方式扶持中小企业的采购项目，可要求供应商以联合体形式参加政府采购活动，且联合体中中小企业承担的部分达到一定比例。同时，该条规定，组成联合体或者接受分包合同的中小企业与联合体内其他企业、分包企业之间不得存在直接控股、管理关系。三是关于价格评审优惠问题。46号文第九条规定，接受大中型企业与小微企业组成联合体或者允许大中型企业向一家或者多家小微企业分包的采购项目，对于联合协议或者分包意向协议约定小微企业的合同份额占到合同总金额
30%以上的，采购人、采购代理机构应当对联合体或者大中型企业的报价给予 2%-3%（工程项目为
1%—2%）的扣除，用扣除后的价格参加评审。适用招标投标法的政府采购工程建设项目，采用综合评估法但未采用低价优先法计算价格分的，评标时应当在采用原报价进行评分的基础上增加其价格得分的1%—2%作为其价格分。组成联合体或者接受分包的小微企业与联合体内其他企业、分包企业之间存在直接控股、管理关系的，不享受价格扣除优惠政策。此外，根据《关于进一步加大政府采购支持中小企业力度的通知》（财库〔2022〕19号）的规定，大中型企业与小微企业组成联合体或者大中型企业向小微企业分包的，评审优惠幅度由2%—3%提高至4%—6%。政府采购工程的价格评审优惠按照46号文的规定执行。
浙江正立钢结构有限公司、瑞安市综合行政执法局等合同纠纷一审民事裁定书
2018年7月，两被告作为瑞安市市区立体停车库PPP项目（重）（以下简称案涉项目）的采购人和实施机构，按照《中华人民共和国政府采购法》等规定，采用竞争性磋商方式对案涉项目投融资、建设、运营、移交等内容进行政府采购。原告正立公司按照两被告发布的《竞争性磋商文件》，组成以原告为牵头方，浙江方大建筑设计有限公司、温州市利邦建设有限公司（现更名为温州市博鸿建设工程有限公司，下同，从略）为成员的供应商联合体递交了磋商响应文件。原告按规定于2018年7月26日以电子汇款方式向指定的瑞安市公共资源交易中心账户提交磋商保证金80万元。2018年7月30日，案涉项目经竞争性磋商，两被告确定原告组成的联合体为拟成交供应商，并发布预成交结果公示。后因相关供应商质疑投诉，案涉项目于2018年10月23日启动洽商谈判程序。在治商谈判过程中，两被告提出了17项实质性或不同程度改变竞争性磋商文件规定条件的事项，包括增加五处按工程验收不合格处理的条件、增加竣工验收指定第三方检测主体、改变绩效考核主体、修改银行保函类型和提前终止补偿方式等等内容。在此情况下，即便原告正立公司认为两被告实质性修改竞争性磋商文件的相关条件是不合理的，仍然本着最大的诚信积极与两被告开展磋商，并就两被告在竞争性磋商文件（含合同条款）中承诺提供的案涉项目合法性、施工合规性等事项以及磋商采购内容规定的进出口要求由投标人自行考虑等事项，以回复附件形式回答并提出了相应磋商内容。然而，在经过多次磋商沟通后，两被告背离《中华人民共和国政府采购法》等规定及案涉项目竞争性磋商文件规定，于2018年11月13日出具了《函》，认为原告正立公司否定了磋商文件中的多项实质性响应内容，属于在提交响应文件截止时间后撤回响应文件，并要求原告正立公司在限期内回复，未回复的，视为默认撤回响应文件。但原告正立公司多次沟通联系被告，被告却拒绝予以书面正式回应，也没有按规定退还磋商保证金。原告正立公司认为，其提交的响应文件已经充分响应了原《竞争性磋商文件》的各项要求，并且针对两被告在原《竞争性磋商文件》之外提出的实质性修改条件，其亦以最大的诚意进行充分的回应。其并没有在提交响应文件截至时间后撤回响应文件，故不符合原《竞争性磋商文件》中规定的没收保证金的情形。后经了解，两被告单方面以原告正立公司撤回响应文件为由予以废标并进行案涉项目（重2）磋商。但在案涉项目再次磋商过程中，将原本超出实质性规定的事项，以红色字体显著提醒方式进行了增补。这一行为进一步佐证，两被告实质性修改了原《竞争性磋商文件》的条款；双方未能最终签订合同的原因是由两被告单方面造成的。原告正立公司认为，两被告采取竞争性磋商方式进行政府采购，在磋商谈判过程中，对超出磋商文件规定的实质性内容以及双方可具体协商事项，因被告原因未能协商一致而以所谓默认方式认定原告撤回响应文件，不符合竞争性磋商文件规定要求，也不符合《中华人民共和国政府采购法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等相关规定。正立公司不存在竞争性磋商文件规定的磋商保证金不予退还的行为或情况。在两被告发布竞争性磋商文件以及原告响应磋商文件并支付保证金后，双方已经以实际履行的方式达成了合意。两被告超出竞争性磋商文件规定内容进行磋商，又以所谓默认方式认定原告撤回响应文件并据此没收原告磋商保证金的行为，违反《中华人民共和国政府采购法》和竞争性磋商文件的相关规定，侵害了正立公司的财产权益，理应返还原告提交的磋商保证金。经审查，本院认为，1、原告正立公司的诉称的内容之一，即：“原告按照两被告发布的《竞争性磋商文件》，组成以原告为牵头方，浙江方大建筑设计有限公司、温州市利邦建设有限公司为成员的供应商联合体递交了磋商响应文件”，表明：递交磋商响应文件的主体是包括正立公司和浙江方大建筑设计有限公司、温州市利邦建设有限公司在内的联合体，而不是单独的正立公司。2、从正立公司提供的《联合体协议书（联合体投标适用）》和《联合体牵头人授权书（联合体投标适用）》（即：《原告证据清单》中的证据9）及被告瑞安市综合行政执法局提供的《授权委托书》（即：瑞安市综合行政执法局提供的《证据清单》中的证据3之一）看，正立公司仅是联合体的牵头单位，而不是联合体的本身；且正立公司与两被告之间的相关行为，都是依联合体的授权而实施的行为，而不是正立公司的独立行为。3、除正立公司以外的联合体的其余两家公司，即浙江方大建筑设计有限公司和温州市利邦建设有限公司均未向本院递交相关文件或作相关陈述，正立公司亦未将该两家公司立为第三人，因此，本案中该两家公司的态度不明，本院无从判断本案的处理结果是否损害该两家公司的合法权益。故，仅以正立公司作为原告主体，是不适格的。依照《中华人民共和国政府采购法》第二十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十七条第一款、第一百二十二条第（一）款的规定，裁定如下：
